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新时代交通运输市场规制的总体框架及其在新时代的变革(一)

规制(regulation)狭义上指政府对经济行为的管理或制约,广义上包含一切公权组织对私权个人或小团体的激励和约束,有政治上的规制、法治上的规制、道德上的规制等形式。[i]规制是市场经济条件下国家干预经济的重要组成部分,是政府为实现某种公共政策目标,对微观经济主体进行的规范与制约,主要通过规制部门对特定产业和微观经济活动主体的进入、退出、价格、投资及涉及环境、安全、生命、健康等行为进行的监督与管理(监管)来实现。政府规制是现代市场经济不可或缺的制度安排。[ii]
为促进市场经济的健康发展,国家一方面要给予人们最大限度进行经济活动的自由,另一方面又必须以完善的法律法规确保经济活动的顺利进行。为此,首先要制定民商法等架构,保障私人交易制度得以有效运作,而后还必须建构行政主导的法律规范体系以弥补民商法调整市场交易关系的不足。不同国家运用行政力量与司法力量的比重和手段都会有差异。通常,把通过司法程序去实施的规制定义为间接规制,通过行政部门去实施的规制定义为直接规制。
依据微观经济干预政策性质的不同,可以把直接规制区分为经济性规制与社会性规制。经济性规制是指在自然垄断和存在严重信息不对称(信息偏在)的领域,为了防止资源配置低效和确保公民的权利,政府规制机构通过许可和认可的方式,对企业的进入、退出及提供产品或服务的价格、产量、质量等进行规范和限制。社会性规制主要是在具有外部性和信息不对称领域,以确保居民生命健康安全、防止公害和保护环境为目的所进行的规制,包括制定标准、发放许可证、收取各种费用等。[iii]
1、交通运输市场规制的内容

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图1 交通运输市场规制的内容
本研究所涉及的交通运输市场规制,是广义上的市场规制。交通运输市场规制是在市场规制经济学的基本理论指导下,结合交通运输领域的具体特点、中国经济社会的发展阶段而产生的市场规制体系。与一般的认识一致,交通运输市场规制的内容可分为直接规制和间接规制。
直接规制包括经济规制和社会规制。经济规制的内容包括进入规制、价格规制、激励规制和行政约谈等。传统上,进入规制和价格规制是常用的手段,激励规制则是通过许可证竞标的方式在自然垄断领域进行的规制。在应对交通运输行业所引发的突发性事件和群体性事件的时候,行政约谈将发挥作用。行业的社会规制又分为两个方面,外部性规制包括经济手段、行政手段和产权手段,信息优势规制包括许可证管理、标准设立、信用规制和监督检查等。
间接规制包括反垄断反不正当竞争领域的规制,包括法律手段和行政手段。行政手段包括行政处罚和行政约谈等。间接规制的另一方面内容是综合的社会规制,包括节能环保、安全应急和信用规制。最后,间接规制的最后一环则是民商法。所有上述规制无法解决的问题都会导入到民商法的管辖范围,诉诸司法体系。在中国,以行政手段为特征的直接规制和间接规制比重相对西方国家较高,西方国家的制度提倡“小政府”,对市场主体的规制主要导入司法程序,造成西方社会“过度诉讼”的结局。美国律师费创造的GDP高达1万亿美元,占到了GDP总量的6%,而中国律师业收入仅为400亿元人民币,占GDP的比例只是美国的百分之一。[iv]
 
2、交通运输市场规制的主体及法律法规体系

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图2:交通运输市场规制的主体及法律法规体系
鉴于交通运输的海运和航空具有很强的国际属性,因此在上述广义市场规制的框架中,增加国际规制的内容。交通运输市场规制的主体及相应的法律法规体系,可以分为三个方面:
第一,国际规制。由国际组织所主导的一系列国际公约和民间规则构成。在海运领域,有国际海事组织所主导的一系列国际公约,包括SOLAS公约、MARPOL公约、海牙-维斯比规则和汉堡规则。在航空领域,有国际民用航空组织所主导的国际公约,包括华沙公约、海牙协定书、蒙特利尔公约和瓜达拉哈拉公约;在道路运输领域,有国际道路运输联盟所主导的国际公约,包括国际公路货物运输合同公约和国际公路车辆运输公约;在铁路领域,有国际铁路运输政府间组织所主导的国际公约,包括国际铁路货物联运协议、铁路货物运输国际公约;在多式联运领域,有联合国贸发会、国际商会等所主导的国际公约或民间规则,比如鹿特丹规则就是由国际海事委员会(CMI)发起并由联合国国际贸易法委员会批准的;在此领域,还有国际商会所主导的联运单证统一规则和联合国贸发会主导的多式联运单证规则,这两个规则都是民间规则。
第二,直接规制。这是行业主管部门的职责,分为两个部分的内容:经济规制和社会规制。经济规制主要包括行政法规、地方法规、部门规章、标准规范、规范性文件等,行政法规、部门规章等需要智库和研究机构的支撑,标准规范则需要相应的行业协会的支撑,规范性文件也需要智库的支撑。社会规制包括相关业务司局在节能环保领域的规则制定和执法,海事局、安监司和搜救中心等在安全应急领域的规则制定和执法,业务司局在人身安全领域的规则制定和执法。

第三,间接规制。在反垄断反不正当竞争领域,国家市场监管总局是行业主管部门,一方面将案件导入《反垄断法》《反不正当竞争法》的管辖范围,另一方面采取行政约谈的方式进行市场规制,2017年国家发展改革委会同交通运输部开展港口反垄断调查并采取了行政约谈的方式达成相应的市场规制;社会规制的节能环保领域,是生态环境部和自然资源部的职责;社会规制的安全应急领域,是应急管理部的职责;在社会信用体系建设领域,是国家发展改革委的职责。间接规制的另一方面内容,是民商法,通过合同法、海商法、铁路法(部分内容)、民用航空法(部分内容)、多式联运法(酝酿中)等法律以及相应的司法体系来实现规制。

      上述三方面的规制,具有相互的关联性。交通行业主管部门在面对国际规制的时候,既要履约,还需要双向互动。交通行业主管部门在面对间接规制的时候,要与其他行业主管部门充分互动协同,同时也需要与海事法院、最高法院等建立协同协商关系。
(注:本文发表于《水运管理》2019年第8期)

[i]于雷. 市场规制法律问题研究. 北京:北京大学出版社,2003:6.
[ii]谢地. 政府规制经济学[M].北京:高等教育出版社,2003:3.
[iii]谢地. 政府规制经济学[M].北京:高等教育出版社,2003:4.
[iv]中美经济差距有多大?两国GDP统计有深层次的不同,和讯网,2018-07-25,http://item.btime.com/m_2s1cotmthgo
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谢燮
谢燮,交通运输部水运科学研究院经济政策与发展战略研究中心研究员,北京大学政府管理学院区域经济学博士学位。在水运战略、水运政策、航运服务业、邮轮经济等方面具有较深研究积累,专注探索水运长远发展趋势与水运变革。参与《公路水路交通由传统产业向现代服务业转型战略研究》并获得中国公路学会一等奖,参与《长江黄金水道对沿江经济社会的贡献研究》并获得中国航海科技奖二等奖,参与《公路水路交通节能减排监测与考核体系研究》并获得中国公路学会三等奖,在水运类报刊杂志发表论文数十篇,出版专著二部,参与编著三部。

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