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新时代交通运输市场规制的总体框架及其在新时代的变革(二)

1、新时代交通运输市场规制面临的形势
建国以来,中国交通运输总体上经历了从“瓶颈制约”到“初步缓解”,再到“基本适应”的发展阶段,与世界一流水平的差距快速缩小,部分领域已经实现超越,一个走向现代化的综合交通运输体系正展现在世界面前。
中国特色社会主义进入新时代,正是我国交通运输基础设施发展、服务水平提高和转型发展的黄金时期,交通运输行业发展站在了从交通大国迈向交通强国的历史新起点上。要积极顺应新时代的发展要求,牢记肩负的历史使命,坚决贯彻落实中央决策部署,紧紧抓住发展的黄金时期,坚持以深化供给侧结构性改革为主线,继续深入做好各项工作,实现交通运输由量到质、由“铺摊子”到“上台阶”,由“粗放经营”到“精耕细作”的转变,努力推进我国从交通大国迈向交通强国的历史性跨越。与交通运输新的发展阶段相适应,交通运输市场规制的着力点应该发生转变:
(1)交通运输主战场发生变化
在“瓶颈制约”“初步缓解”发展阶段,交通运输的主要任务是不断提升供给能力,从而满足经济社会对交通运输的需求。在这样的时期,供给量是主要矛盾,供给质量并不是重点。彼时的行业主管部门还是交通部,更大程度上在规划和建设领域做好相应的工作,推动交通供给能力提升。与之相应的市场规制,是构建倾向于交通运输企业的市场规则,让其具有快速发展的能力,进而促进其不断扩大再生产,能够为经济社会产生更大的运输供给能力。在“有路大家行车”“有水大家行船”的发展时期,降低市场门槛、让民营企业参与交通运输是当时的主导方向,港口附加费、船舶港务费、货物港务费、机场建设费等的设立和收取则是当时市场规制的重要手段,目的是汇聚交通运输的发展资金,推动交通运输快速扩大产能。现阶段交通运输进入“基本适应”阶段,部分领域已经实现了“适度超前”,曾经通过规费的方式推动交通运输供给能力提升的市场规制手段需要因时而变。
(2)综合交通运输体系被提升日程
在“瓶颈制约”“初步缓解”发展阶段,各种运输方式都面临供给不足的问题,各运输方式提升自身能力被摆在了首位,相互之间的协同并没有被重视。党的十八大以来,交通运输进入了加快现代综合交通运输体系建设的新阶段。在“四个交通”建设中,综合交通被排在了首位。提出了加快综合交通运输基础设施成网、推进多种运输方式有效衔接、提升综合运输服务保障水平等举措。在这样的形势下,过去从不同运输方式出发而建立的市场规制体系面临挑战,需要构建适应于综合运输体系的市场规制,发挥各种运输方式的技术经济优势和相互之间的协同效应、促进不同运输方式的网络构建和相互衔接被提上日程。同时,传统上对铁路运输的基本认识是自然垄断行业,与之相应的市场规制手段是准入门槛、运价管制和特许经营。在新时期综合运输体系的大框架下,单独分析一种运输方式的市场特征往往会产生错误的政策,几种运输方式之间的替代、竞争和互补是常态,这会让传统的市场规制手段失效。给市场更多的自由自主权、减少对交通运输市场主体的反垄断反不正当竞争审查在某种程度上恰恰是适合的。
(3)交通运输“走出去”
开放是国家繁荣发展的必由之路。习近平总书记强调,中国坚持对外开放的基本国策,坚持打开国门搞建设,积极促进“一带一路”国际合作,提出坚持和平发展道路,推动构建人类命运共同体,强调秉持共商共建共享的全球治理观。2017年5月,总书记出席“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式并发表主旨演讲时提出,设施联通是合作发展的基础。我们要着力推动陆上、海上、天上、网上四位一体的联通,聚焦关键通道、关键城市、关键项目,联结陆上公路、铁路道路网络和海上港口网络。在2017年的外事活动中,总书记提到“一带一路”建设时,反复强调要加强基础设施互联互通。2017年7月,总书记接受俄罗斯主流媒体采访时提出要与俄罗斯打造“冰上丝绸之路”。推进交通运输对外开放,加强互联互通,充分发挥交通运输在“一带一路”国家战略中的基础性作用,当好开路先锋,需要交通运输市场规制具有全球的视野和格局,与国际规则接轨,同时在新兴领域创新创造中国市场规制新规则,构建中国规则,提升中国话语权,支撑国家的“一带一路”倡议。
2、交通运输市场规制的方向

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图3 交通运输市场规制的方向
未来交通运输市场规制的方向,是实现“三个转移和两个协同”。
第一个转移:从单一运输方式的市场规制到多式联运的市场规制。在国际规制领域,本着互利共赢的原则开展双边和多边谈判,以“通达全球”为指导推进与相关国家在市场规制领域的合作。在国际公约领域,一方面要做好各种运输方式相关规则的与时俱进(比如IMO2020年的限流令),另一方面就是重点推动多式联运相关规则的建立。多式联运领域的规制要么没有生效,要么是民间规则,其法律效力比较弱。“鹿特丹规则”在推出来的这些年中激起了各利益相关方的激烈博弈,而其生效仍然遥遥无期。对于多式联运领域的规则,应该秉持两点原则:首先,适度保持对海运的倾斜;其次,适度提升海运的责任限额,这是承认海运在新时代仍然有作为的前提下,适度提升其运输责任,从而构建新时代的利益平衡关系。在间接规制领域,推动《多式联运法》的前期研究及制定。
第二个转移:从经济规制向社会规制转移。转变政府职能,就是将政府职能从过去过多规制企业微观行为到规制自然垄断、信息不对称和具有巨大社会外部性的领域,比如安全应急、节能环保和客运安全,这恰恰是社会规制的内容。这部分的规制,分散在两类主体,交通运输各运输方式的社会规制分散在各主管司局,还在国家层面的生态环境部、自然资源部、应急管理部、国家发展改革委的管辖范围内。行业的社会规制应该在国家的社会规制总体框架下进行,并提供更为专业化和细化的规则体系及执法体系。
第三个转移:是从经济规制向民商法的适度转移。美国的市场规制,是将交通运输领域的利益纠纷导入到司法体系中,纳入民商法的范畴,由此可以实现“小政府”的目标。与此同时,背后却建立起一个巨大的司法体系作支撑。改革开放以来中国的市场规制逻辑,是政府在把好市场准入关之后,与交通运输相关的民事纠纷就会减少,进入司法程序的案件就被控制住。但在实践中,政府对企业的前端管理并不能杜绝企业在具体运行中的违规。由此,党的十八大以来,提出了简政放权和强化事中事后监管。政府在准入端“放手”的同时,一方面会通过信息化手段、发挥第三方机构的作用、信用体系建设以及行政约谈的方式提升经济规制的效能,另一方面则会将平等主体之间的利益纠葛导入到民商法的管辖范围。依法治国下的行业规制,将会更多地发挥海事法院、最高人民法院的作用,但不会走入到美国那样的司法体系中。中国特色社会主义的市场规制,行业主管部门将承担更多的主体责任,并可以通过更为和谐的、社会成本更小的行政约谈等手段来解决新兴领域制度滞后以及突发群体性事件(可能带来巨大社会问题)的应急规制需求。
第一个协同:是国际规制与直接规制的协同。行业主管部门将在行业科研机构的支持下,积极推动国际规则的制修订,在部分新兴领域形成国际规则的主导局面,从而为提升国际话语权积蓄能力。在IMO推出2020年的限硫令的背景下,行业主管部门根据中国的现实情况,适时推出中国履行国际公约的相关制度安排。
      第二个协同:是直接规制与间接规制的协同。这其中尤其要强调行业主管部门与市场监管总局的协同,从而在处理交通运输行业反垄断反不正当竞争中,不至于让行业主管部门陷入放纵交通运输企业垄断的责难中。行业主管部门应该做好市场动态监测的工作,并在未来的反垄断反不正当竞争的审查中更为主动,成为审查的发起方。新时期的“一带一路”需要具有竞争力的交通运输企业作为先导到“一带一路”沿线布局,交通运输行业的适度集中有利于支撑国家战略。在市场监管总局发起的交通运输领域的反垄断反不正当竞争调查中,需要有行业主管部门的声音及参与度。另外,行业主管部门做好与民商法体系的协同。比如,通过海事法院的涉水案件的统计和分析,给出水上案件的频发领域,探索是否可能通过直接规制予以减少。建立行业主管部门与海事法院水上诉讼案件的信息互通和预警机制,避免群体性事件的发生。
(本文发表于《水运管理》2019年第8期)
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谢燮
谢燮,交通运输部水运科学研究院经济政策与发展战略研究中心研究员,北京大学政府管理学院区域经济学博士学位。在水运战略、水运政策、航运服务业、邮轮经济等方面具有较深研究积累,专注探索水运长远发展趋势与水运变革。参与《公路水路交通由传统产业向现代服务业转型战略研究》并获得中国公路学会一等奖,参与《长江黄金水道对沿江经济社会的贡献研究》并获得中国航海科技奖二等奖,参与《公路水路交通节能减排监测与考核体系研究》并获得中国公路学会三等奖,在水运类报刊杂志发表论文数十篇,出版专著二部,参与编著三部。

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